Наблюдая за современными попытками решения градостроительных проблем, мы решили открыть серию публикаций, посвященных строительному законодательству, а также истории возникновения строительного надзора. Весьма любопытным (и даже полезным) оказалось отслеживать параллели в истории строительного законодательства и градостроительного регулирования.
«О недозволении домохозяйствам ставить хоромы близко к соседней меже…»
Историки утверждают, что строительное законодательство в качестве более или менее целостной области гражданского права фактически началось с Петра Великого. До его правления весьма скромные размеры деревянного зодчества Московской Руси почти не давали поводов к ограничению владельцев в праве распоряжаться своей недвижимостью. При царе Алексее Михайловиче принимаются некоторые меры против пожаров и даются немногие правила имущественно-соседских отношений, издаются акты, регулирующие строительство мельниц и прокладку новых дорог.
Русь была страной исключительно деревянной, пожары были делом обыкновенным, поэтому первые мероприятия относительно строений были направлены на предупреждение пожаров. Дело в том, что избы и хоромы ставились в поселениях без всякой системы достаточно близко друг к другу и этим постоянно угрожали гибелью от огня не только себе, но и ближайшим соседям.
Первым в истории законодательным актом градорегулирующего характера было распоряжение царя Алексея Михайловича «о недозволении домохозяйствам ставить хоромы близко к соседней меже и пристраивать к стене соседа печи и поварни» и «о сломке тех из построек, кои будут возведены несогласно с сими правилами».
277. А будетъ кто учнетъ у себя на дворѣ ставити хоромы близко межи сосѣда своего и ему тѣхъ своихъ хоромъ намежѣ сосѣда своего не ставить. А будетъ кто на межѣ хоромы поставитъ, и вътомъ на него будетъ челобитье: и тому хоромы велѣть съ межи отнесть.
278. Также и печи и поварни на дворѣ въ стѣнѣ сосѣда своего никому не дѣлати. А будетъ кто на дворѣ у себя сдѣлаетъ печь, или поварню къ стѣнѣ сосѣда своего, и вътомъ на него отъ сосѣда его будетъ челобитье: и у него ту печь и поварню отъ стѣны сосѣда его отломать, чтобы сосѣду его отъ тое его поварни и печи никакова дурна не учинилося.
279. А будетъ у кого на дворѣ будутъ хоромы высокія, а у сосѣда его близко тЬхъ высокихъ хоромъ будутъ хоромы поземныя: и ему изъ своихъ высокихъ хоромъ на тѣ низкія хоромы сосѣда своего воды не лити и сору не метать, и иныя ни которыя тѣсноты тому своему сосѣду не дѣлать. А будетъ онъ на тѣ сосѣдни низкія хоромы учнетъ воду лить, или соръ метать, или иную какую пакость чинити, а съ суда сыщется про то допряма: нему тѣ свои высокія хоромы отъ тѣхъ сосѣднихъ хоромъ велѣть отнести; а будетъ онъ тѣхъ своихъ хоромъ отъ сосѣднихъ хоромъ не отнесетъ, и тѣсноту тому своему сосѣду учнетъ дѣлать по прежнему: и у него тѣ хоромы велѣть отломать, чтобы впредь сосѣду его отъ него никакова насильства не было.
Полное Собрание Законов Российской Империи, повелением Государя Императора Николая Павловича составленное – Собрание Первое. Т I. Санкт-– Петербург – 1830; стр. 60-61
278. Также и печи и поварни на дворѣ въ стѣнѣ сосѣда своего никому не дѣлати. А будетъ кто на дворѣ у себя сдѣлаетъ печь, или поварню къ стѣнѣ сосѣда своего, и вътомъ на него отъ сосѣда его будетъ челобитье: и у него ту печь и поварню отъ стѣны сосѣда его отломать, чтобы сосѣду его отъ тое его поварни и печи никакова дурна не учинилося.
279. А будетъ у кого на дворѣ будутъ хоромы высокія, а у сосѣда его близко тЬхъ высокихъ хоромъ будутъ хоромы поземныя: и ему изъ своихъ высокихъ хоромъ на тѣ низкія хоромы сосѣда своего воды не лити и сору не метать, и иныя ни которыя тѣсноты тому своему сосѣду не дѣлать. А будетъ онъ на тѣ сосѣдни низкія хоромы учнетъ воду лить, или соръ метать, или иную какую пакость чинити, а съ суда сыщется про то допряма: нему тѣ свои высокія хоромы отъ тѣхъ сосѣднихъ хоромъ велѣть отнести; а будетъ онъ тѣхъ своихъ хоромъ отъ сосѣднихъ хоромъ не отнесетъ, и тѣсноту тому своему сосѣду учнетъ дѣлать по прежнему: и у него тѣ хоромы велѣть отломать, чтобы впредь сосѣду его отъ него никакова насильства не было.
Полное Собрание Законов Российской Империи, повелением Государя Императора Николая Павловича составленное – Собрание Первое. Т I. Санкт-– Петербург – 1830; стр. 60-61
23 октября 1681 года вышло распоряжение царя Федора Алексеевича о том, чтобы в Москве кровли на домах делали из тесу, а не из соломы или драни; и впредь бы в Кремле или в Китай-городе и в близи этих частей, по большим улицам Москвы не строили бы платного жилого строения из бревен и дерева, а строили бы только из кирпича, который казна сама берется доставлять по 1 руб. 50 коп. за 1000 штук. (в переводе на современные деньги – 34 000 руб. за 1000 шт. кирпичей). Тем же указом царь повелел отделять все дома в Москве один от другого каменной стеной или «брандмауэром» для избежания больших пожаров.
«О строении в Москве на погорелых местах достаточным людям каменных домов, а недостаточным – мазанок»
Немногочисленные законы по строительству конца XVII начала XVIII вв. имели также противопожарные цели и касались, главным образом, регулирования строительства жилищ из кирпича и камня. Например, было запрещено возводить деревянные верхи над каменными палатами в Пскове и строить деревянные дома в центре Москвы. Поощрялось каменное строительство, но из-за недостатка кирпича, оно вводилось в Москве постепенно и первоначально сосредотачивалось в центре города. В начале от собственников требовалось лишь ограждать участки по улицам каменными стенками. Затем в Кремле и Китай-городе было и вовсе запрещено строить деревянные дома и предписывалось возводить только каменные. Позднее это правило распространили и на Белый город, где, кроме того, в качестве полумеры, несостоятельным владельцам разрешалось обкладывать кирпичом деревянные дома.
Петр I, который путешествовал по Европе и был впечатлен устройством городов в западных державах, в 1701 году издал повеление «о строении в Москве на погорелых местах достаточным людям каменных домов, а недостаточным – мазанок», с обязательством, при том, крыть их черепицей или гонтом. Любопытно, что Петр I лично не просто повелевал, а собственными руками строил «образцовые» мазанки в Москве.
Затем в 1704 году жителям Москвы было запрещено строиться внутри дворов, а велено постройки возводить по линии улиц, по образцу европейских городов. Таким образом, предпринималась попытка регулярной застройки города.
Но система запретов не могла обеспечить обывателей жильем. Способ производства кирпича на тот момент не был распространен среди населения, заготовки его через иностранных мастеров на казенных заводах обходились слишком дорого, и обыватели продолжали строить из дерева. Понимая это, царь распорядился устройством за казенный счет кирпичных заводов, из которых, особо учрежденной «Канцелярией Каменных дел», выдавался материал для обывательских построек.
Полицейский контроль за обывательскими строениями.
С Петра I начинается более всестороннее регулирование строительных процессов. Шло возведение новой столицы, возникали новые промышленные города, вопросу правового нормирования градостроительства начали придавать государственное значение. Строительной деятельностью была охвачена вся территория империи, расширялось производство строительных материалов: кирпича, стекла, извести и др. Царские указы следовали один за другим, властно и настойчиво приводились в жизнь, мало-помалу распространялись и на другие города Российской империи и вскоре привели к тому, что благоустройство населенных мест становится одною из важнейших забот правительства. По своей сути, строительство в эпоху Петра Великого – это один большой государственный заказ. И, естественно, такому серьезному Заказчику требовался жесткий контроль за осуществлением строительной деятельности и выполнением царских указов. Эту деятельность возложили на московский Приказ каменных дел, а затем — на учрежденную в 1706 г. Канцелярию городового строения, ведавшую застройкой Петербурга. Архитекторы состояли на государственной службе и имели чины — от капрала до генерала.
В 1718 году указом Петра Великого была создана главная полицмейстерская канцелярия – орган городского управления, в ведении которого было городское строительство и благоустройство, городские обывательские повинности. Под её наблюдением работали квартирная, архитекторская конторы, пожарная служба, команда трубочистов, полицейская команда, 120 фурманов-возчиков по вывозке городских нечистот, полицейские штабы при «съезжих дворах» в частях города. В наше время уже сложно представить, что именно в обязанности городской полиции входил надзор за выполнением указов по городскому строительству, именно полицейские требовали соблюдать красные линии при застройке улиц, оставлять удобные проезды, соблюдать пожарную безопасность при возведении и дальнейшей эксплуатации зданий.
Петровские регламенты охватывали все стороны архитектуры. Они затрагивали планировку города и его благоустройство, облик зданий и их конструкции, включая даже устройство дымоходов. При Петре I, в процессе возведения новой российской столицы был получен опыт архитектуры и строительства, который оказал существенное влияние на последующее развитие русской архитектуры в целом. Были закреплены не только новые формы профессиональной деятельности, но и идеи регулярного градостроительства и архитектурного формообразования. Именно в петровские времена были заложены первые формы контролирующих органов в области архитектуры и строительства.
Будучи фактически основателем архитектурно-строительного регулирования и законодательства в России, Петр I в Санкт-Петербурге впервые ввел полицейский контроль за обывательскими строениями. Таким образом, архитектурно-строительная практика была отнесена в сферу полицейского регулирования. Именно с этого момента пошла традиция, так или иначе, поддерживаемая всеми монархами, которая заключалась в том, что полиция не просто имела право, а фактически была обязана контролировать строительство, даже если никаких нарушений еще не было произведено.
